Ein Gastbeitrag von Tilmann Kupfer*

Die Revision des wichtigsten europäischen Mediengesetzes, die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“, steht auf der politischen Tagesordnung der EU. Sie soll zu einer Richtlinie für „Audiovisuellen Mediendienste“ erweitert werden. Die Interessen laufen dabei quer durch alle Parteien und Lobbygruppen. Das Thema beschäftigt sechs Ausschüsse des Europäischen Parlaments - die es zusammen auf über tausend Änderungsanträge gebracht haben. Das ist zwar im Vergleich zu heiklen Themen wie der Chemikalienrichtlinie REACH noch kein Rekord, zeigt aber dennoch, wie relevant das Thema sowohl für Politiker als auch die Industrie ist.

Die Krux mit dem Herkunftslandprinzip

In der Fernsehrichtlinie von 1989 haben die EU-Verantwortlichen sich auf Mindeststandards für den Fernsehrundfunk geeinigt. Das Gesetz regelt unter anderem Fragen des Jugendschutzes und legt fest, für was und wie viel Werbung betrieben werden darf. Das Gegendarstellungsrecht wird ebenso garantiert wie die Förderung der europäischen Film- und Fernsehproduktion, da die Richtlinie entsprechende Programmquoten vorschreibt. Im Gegenzug unterstehen Fernsehveranstalter – ob öffentlich-rechtlich oder privat - lediglich der Gesetzgebung des Mitgliedslandes, in dem sie ansässig sind. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, den Empfang grenzüberschreitender Programme nicht zu behindern – daher auch der Name der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“.

Die Fernsehrichtlinie war die erste Binnenmarktrichtlinie im Dienstleistungssektor, die auf dem Herkunftslandprinzip beruht. Es erlaubt Unternehmen, Dienstleistungen und Waren in anderen EU-Mitgliedstaaten zu den gesetzlichen Bedingungen ihres Herkunftslandes anzubieten. Aber was bei Bier und Käse schon nicht einfach durchzusetzen war, ist bei den Dienstleistungen um einiges komplizierter, vor allem, wenn es dabei auch noch um Kultur-Dienste geht.

Schweden zum Beispiel gestattet den einheimischen Fernsehanbietern grundsätzlich keine Werbung, die auf Kinder abzielt. Frankreich seinerseits hat strenge Quoten für französischsprachige Formate eingeführt, um die eigene Filmproduktion zu fördern. Unter dem Herkunftslandprinzip müssen sich nur die einheimischen, nicht aber die ausländischen Anbieter an diese Regeln halten. Für die im Ausland niedergelassenen Unternehmen gelten die Mindeststandards, die in der europäischen Richtlinie festgelegt wurden.

Auf diese Weise könnten Vorschriften ausgehöhlt werden, die der Allgemeinheit nützen, und Wettbewerbs-Nachteile für einheimische Unternehmen entstehen, befürchten Kritiker. Befürworter des Herkunftslandprinzips betonen dagegen, es würden überflüssige Regeln abgebaut und mehr Wettbewerb geschaffen - was letztlich dazu führe, dass die Leistungsfähigkeit der europäischen Industrie im globalen Wettbewerb steige.

Die Kritiker wollen die Revision der Richtlinie jetzt dazu nutzen, das Herkunftslandprinzip einzuschränken. Die EU-Kommission selbst hat auf Druck mehrerer Mitgliedsstaaten eine Missbrauchsklausel in den Entwurf eingefügt. Programmanbieter sollen gestoppt werden, wenn sie die strengeren Vorschriften in einem anderen Mitgliedstaat nachweislich und gezielt umgehen. So hat Frankreich u. a. vorgeschlagen, die vom Sender verwendete Sprache als ein mögliches Kriterium für einen solchen Missbrauch heranzuziehen. Ein in Deutschland ansässiger Internet TV-Veranstalter, der sein auf indische Filme spezialisiertes Angebot auch in Französisch anbietet, könnte dann durchaus in Konflikt mit den französischen Mediengesetzen kommen.

Die Kommission betont, die Missbrauchsklausel entspreche der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes. Binnenmarktverfechter behaupten, das Gegenteil sei der Fall - und belegen dies ebenfalls mit Urteilen des EuGH.

Wer auch Recht haben mag, es ist sehr wahrscheinlich, dass die neue Richtlinie für „Audiovisuelle Mediendienste“ ein schwächeres Herkunftslandprinzip beinhalten wird als die gegenwärtige Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“. Vielleicht ist dies ja auch der eigentliche Grund, warum man der neuen Richtlinie einen neuen Namen gegeben hat.

Erweitern oder nicht erweitern?

Das Herkunftslandsprinzip ist nur einer von vielen umstrittenen Aspekten des neuen Kommissionsvorschlags. Der andere entscheidende Aspekt ist ihr Anwendungsbereich.

Das Fernsehen, wie wir es seit rund fünfzig Jahren in Europa kennen, war schon immer ein hoch regulierter Bereich. Grund dafür war zum einem die Knappheit an Sendefrequenzen, zum anderen die hohe meinungsbildende Relevanz des Mediums. Meinungsbildend relevant ist das Fernsehen auch heute, nur müssen sich wesentlich mehr Sender die Zuschauer teilen. Während es in den sechziger Jahren in Deutschland drei Sender gab, gibt es heute im analogen Kabel mindestens 30 Anbieter. Allein zwischen 1990 und 2003 ist die Zahl der Fernsehkanäle europaweit um das Elffache angestiegen auf über 1100. Die Satellitenübertragung und digitales Fernsehen bieten ein Vielfaches an Übertragungskapazität. Und dank des Internet und der Breitbandkommunikation gibt es im Grunde überhaupt keine technischen Grenzen mehr, Programme an den Zuschauer zu bringen. Er muss sie nur noch sehen wollen - und immer öfter auch dafür bezahlen.

Vom Fernsehen zu audiovisuellen Medien

Politische Forderungen, die Fernsehrichtlinie zu einer Inhalterichtlinie auszuweiten, die alle audiovisuellen Medien erfassen würde, wurden bereits Mitte der neunziger Jahre laut. Das Internet wurde immer populärer, die Industrie unternahm die ersten technischen Versuche mit interaktivem Fernsehen.

Stattdessen nahm die Kommission jedoch erst einmal die Arbeit an einer Richtlinie für den Elektronischen Handel auf. Diese wurde 2000 verabschiedet. Die „E-Commerce“-Richtlinie regelt zwar keine Inhalte, schuf aber wie die Fernsehrichtlinie basierend auf dem Herkunftslandprinzip einen Binnenmarkt mit Mindeststandards für so genannte Dienste der Informationsgesellschaft, d.h. solche, die vom Verbraucher individuell abrufbar sind. Im Übrigen gelten die auch in der Offline-Welt allgemein gültigen zivil- und strafrechtlichen Bestimmungen, etwa die zum Jugend- und Verbraucherschutz. Das Internet ist damit auch ohne eine allgemeine Inhalterichtlinie keineswegs ein rechtsloser Raum.

Dennoch blieb der politische Druck bestehen, den Anwendungsbereich der Fernsehrichtlinie auch auf die neuen interaktiven Medien auszuweiten. Bereits in der letzten Kommission (1999 bis 2004) nahm die Generaldirektion für Audiovisuelle Medien und Kultur die Arbeit der Novellierung der Richtlinie auf. Zuständig war auch damals schon Kommissarin Vivien Reding. Doch erst als Kommissarin für die Informationsgesellschaft gelang es Reding, den jetzt vorliegenden Kommissionsvorschlag für eine audiovisuelle Mediendienste-richtlinie durchzusetzen.

Lineare und nicht-lineare Regeln

Die Novellierung erfasst alle gewerblich betriebenen elektronischen Medien mit bewegten Bildern unabhängig von der Art ihrer Verbreitungsform – sei sie terrestrisch, über Satellit, Kabel, Internet oder über den Mobilfunk. Die Programme können wie im Rundfunk passiv empfangbar (d.h. „linear“ im EU-Jargon) oder interaktiv abrufbar („nicht-linear“) sein.

Der Vorschlag sieht ähnlich wie die alte Fernsehrichtlinie ein Bündel von Harmonisierungsmaßnahmen vor, die für lineare wie nicht-lineare Programmangebote gelten. Diese betreffen: den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde, das Verbot von Tabakwerbung, Werbebeschränkungen für bestimmte Produkte wie Alkohol und Medikamente oder Einschränkungen für die Kinderwerbung, sowie die Förderung von europäischen Werken und das Gegendarstellungsrecht. Für lineare Dienste gibt es einige strengere Vorschriften und spezielle Regeln u. a. über die Werbeunterbrechungen, das Recht auf Kurzdarstellung von wichtigen Ereignissen oder die Jugend beeinträchtigende Sendungen.

Product Placement und Sponsoring

Neu hinzugekommen sind Bestimmungen zur Produktplatzierung (der BMW im James Bond-Film), und zum Sponsoring („Viel Spannung beim Tatort wünscht Ihnen….“), die sowohl für lineare und für nicht-lineare audiovisuelle Mediendienste gelten.

Nach den Skandalen über Schleichwerbung im deutschen Fernsehen hat sich die mit Auflagen vorgesehene Zulassung der Produktplatzierung als ein im Parlament besonders umstrittenes Thema erwiesen. Für viele Abgeordnete gehen die Vorschläge zu weit. Sie befürchten, dass Produzenten und Programmveranstalter in ihrer redaktionellen Unabhängigkeit beeinträchtigt und die Zuschauer, ohne es zu merken, Werbeeinflüssen ausgesetzt werden. Andere sehen in den Kommissionsvorschlägen hingegen einen zu starken Eingriff, da solche Regelungen in einigen Mitgliedstaaten bisher gar nicht existieren.

Die vorgeschlagene Regelung soll nach den Vorstellungen der Kommission der europäischen Filmproduktion neue Finanzierungsquellen erschließen und sie damit gegenüber Hollywood wettbewerbsfähiger machen. Aber aufgrund des erweiterten und noch nicht klar abzusehenden Anwendungsbereichs bedeutet sie auch eine bisher unbekannte Einschränkung für neue nicht-lineare Programmformen, die bisher solche Regeln gar nicht kannten. Für sie gelten bisher nur die „E-Commerce“-Richtlinie und die allgemein gültigen Verbraucherschutz- und Werbevorschriften.

Europäische Quoten und öffentlich-rechtliche Grundversorgung

Laut Kommission sollen lineare und nicht-lineare audiovisuelle Medien gleichermaßen allgemein verbindlichen Regeln unterworfen werden. Dabei sind die Motive vielfältiger Natur: So geht es zum einem darum, dass auch die neuen Dienste sich an der Förderung europäischer Inhalte beteiligen sollen, etwa durch Investitionen, europäische Quoten im Programmkatalog oder die prominente Platzierung von europäischen Filmen im elektronischen Programmführer. Video-On-Demand soll auf keinen Fall zu einer reinen Abspielplattform von amerikanischen Filmen werden, was die europäische Filmförderung untergraben könnte.

Zum anderen sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten um die Zukunft ihres Programmauftrags besorgt. Wenn immer mehr Zuschauer ins Internet abwandern, müssen die öffentlich-rechtlichen Veranstalter auch entsprechende Inhalte dort anbieten können. Das geht nur durch einen erweiterten audiovisuellen Medienbegriff, der die Verwendung der Einnahmen aus den Rundfunklizenzgebühren zur Grundversorgung von Information, Unterhaltung und Bildung in den neuen Medien rechtfertigt. Die privaten Wettbewerber üben erheblichen politischen Druck aus, um die unliebsame öffentlich-rechtlich finanzierte Konkurrenz mittels des europäischen Wettbewerbrechts aus dem Internet-Geschäft herauszuhalten.

Und zum Schluss gibt es aus deutscher Sicht auch noch die Bundesländer. Auch sie sind an einem erweiterten audiovisuellen Medienbegriff interessiert. Es geht um Kompetenz- und Medienaufsichtsfragen. Rundfunkhoheit ist Landeshoheit. Und wenn der Rundfunk in Zukunft mehrheitlich im Internet stattfindet, möchten die Länder gerne mitreden können. Ironie der Geschichte: Ende der 80er Jahre hatten die Bundesländer die Fernsehrichtlinie noch heftig als eine „Einmischung in ihrer Kulturkompetenz“ bekämpft.

Kritik der neuen Internetmedien

Die gesamte Telekommunikations-, Internet- und Computerbranche hat sich äußerst negativ über die EU-Pläne geäußert, die Fernsehrichtlinie auch auf nicht-lineare Dienste auszuweiten. Sie hält das Vorhaben bestenfalls für völlig überflüssig, schlimmstenfalls für ein schwerwiegendes Hemmnis für die Entwicklung neuer audiovisueller Geschäftsmodelle, von denen die meisten wahrscheinlich noch nicht einmal als Idee existieren.

Das Internet als Spielfeld für neue Ideen entwickelt sich so rasend schnell, dass es nahezu unmöglich wird zu definieren, was man mit der Richtlinie überhaupt regulieren will. Dank neuer Techniken und immer billiger werdender Verbreitungsformen kann heute jeder zum Programmanbieter werden. War vor einem Jahr noch die Suchmaschine Google und das Internetauktionshaus Ebay in aller Munde, so war es bald danach die von Nutzern selbst betriebene Enzyklopädie Wikipedia oder das soziale Internet-Netzwerk Myspace. Myspace wurde inzwischen von Rupert Murdoch für 580 Millionen Dollar aufgekauft. Jetzt übernahm Google die vor wenigen Monaten noch völlig unbekannte Video Plattform YouTube für das Dreifache dieser Summe.

YouTube, Myspace und Wikipedia sind Beispiele für das, was man allgemein „Web 2.0“ nennt. Das Phänomen besteht darin, dass die Menschen weniger passiv Medien konsumieren, sondern mittels der Möglichkeiten, die das Internet bietet, selbst zu Produzenten werden. Mit ihren eigenen Inhalten - seien es nun Internettagebucheinträge (Blogs), Beiträge für Wikipedia, Fotos oder Videoclips - erreichen sie ein Massenpublikum.

Viele solcher zunächst nicht-kommerziell erzeugten Inhalte lassen sich aber auch kommerzialisieren. Die Grenzen in der Verwertungskette werden dabei immer fließender. In Frankreich gibt es eine Website - „Les films faits à la maison“ (Hausgemachte Filme) - die es ähnlich wie YouTube Nutzern erlaubt, ihre selbst produzierten Videoclips allgemein zugänglich zu machen. Im Gegenzug erhält der Betreiber der Plattform die Rechte, aus dem Pool von tausenden von Clips die seiner Ansicht nach besten und interessantesten auszuwählen und zu bearbeiten. Die verschiedenen Schnipsel stellt er zu einer Sendung für Canal Plus zusammen. Damit verdient er sein Geld und finanziert die Plattform. Die Hersteller der betreffenden Videoclips werden am Gewinn beteiligt - ein bis dahin unbekanntes Geschäftsmodell. Fielen damit die Produzenten der Videoclips auf „Les films faits à la maison“ unter die Richtlinie, oder die Website selbst, oder nur Canal Plus, das den Zusammenschnitt sendet?

Die Verantwortungsfrage für die Inhalte wird immer komplizierter. Was ist mit dem Zuschauer, der sich den Beitrag vom Netz herunterlädt? Es zwingt ihn ja niemand dazu, sich die Sachen anzuschauen. Wer hat an dem Clip verdient? Nur der Betreiber der Plattform oder auch der Hersteller? Gab es Sponsoren? Sind die automatisch generierten Werbeeinblendungen eine unangemessene Beeinträchtigung des Programminhalts? Wer ist zur Gegendarstellung verpflichtet, falls das mit der Handy-Kamera gefilmte Video Persönlichkeitsrechte des Nachbarn verletzt? Auf solche und andere Fragen gibt der Kommissionsvorschlag zur audiovisuellen Medienrichtlinie keine eindeutigen Antworten.

Vor rund fünf Jahren, als die Kommission mit der Arbeit an dem Vorschlag begann, gab es die meisten neuen Formen audiovisueller Mediendienste noch nicht. Man hatte wohl lediglich vor, das in der Richtlinie zu erfassen, was man in den 90er als das „interaktive Fernsehen der Zukunft“ bezeichnete. „Nicht-linear“ sind im Grunde alle audiovisuellen Mediendienste, die abrufbar sind. Welche Dienste auf Grund welcher Kriterien erfasst werden sollen, ist jetzt die große Frage. Darüber diskutieren Europäisches Parlament und Ministerrat - und wie so oft steckt der Interessenkonflikt im Detail.

*Der Verfasser war 1994/95 Mitarbeiter von Erika Mann und ist heute für das britische Telekommunikationsunternehmen BT in Brüssel tätig.

Richtlinie zum Elektronischen Handel (PDF)

Konsolidierte Fassung des Vorschlags zur Novellierung der Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen (PDF)