Gemeinsame Außen- & Sicherheitspolitik

Mit dem Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 wurde eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) geschaffen, die seither auch als "zweite Säule" der Europäischen Union bezeichnet wird. Die GASP bildet den zentralen außen- und sicherheitspolitischen Handlungsrahmen der EU. Ziele der GASP sind die Wahrung grundlegender außenpolitischer Interessen, insbesondere Unabhängigkeit, Sicherheit und Unversehrtheit sowie Friedenssicherung, Stärkung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Wahrung der Menschenrechte in der Union. Darüber hinaus soll durch die GASP schrittweise eine gemeinsame europäische Verteidigungspolitik und Verteidigung festgelegt werden.

Dennoch zeigt sich gerade in Krisenzeiten wie zum Beispiel bei der Entscheidung über die Unterstützung des Irak-Kriegs, dass die EU-Staaten noch nicht bereit sind, ihre nationale Handlungsfähigkeit zugunsten einer gemeinsamen europäischen Position einzuschränken. Dies gilt auch für die europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) als Teilbereich der GASP.

Rechtsgrundlagen

Art. 2 EUV enthält u. a. das Ziel der Europäischen Union ihre Identität auf internationaler Ebene insbesondere durch eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik langfristig zu wahren. Wie in Art. 3 EUV beschrieben, soll die Union dabei besonders auf die Kohärenz aller von ihr ergriffenen außenpolitischen Maßnahmen im Rahmen ihrer Außen- und Sicherheitspolitik achten. Der Rat und die Kommission, die für diese Kohärenz verantwortlich sind, arbeiten zu diesem Zweck zusammen und stellen jeweils in ihrem Zuständigkeitsbereich die Durchführung der betreffenden Politiken sicher.

Ziele der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sind nach Art. 11 EUV u.a. die Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen; die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit; die Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.

Ferner beschreibt Art. 23 EUV ein ausdifferenziertes System unterschiedlicher Beschluss-verfahren. Neben dem Generalprinzip der Einstimmigkeit, das die GASP-Praxis weiterhin dominiert, eröffnet Art. 23(1) EUV mit der konstruktiven Enthaltung einer bestimmten Anzahl von Mitgliedstaaten immerhin die Möglichkeit, aus der gemeinsamen Linie auszuscheren, ohne einen Beschluss der Mehrheit zu behindern. Des weiteren bietet der Vertrag die Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen, insbesondere für sämtliche, im Anschluss an eine vom Europäischen Rat definierte gemeinsame Strategie zu unternehmende Maßnahmen.

Historischer Abriss

Spätestens seit Beginn der 70er Jahre erwies sich die Schaffung einer gemeinschaftlichen, koordinierten Außenpolitik als zunehmend unabdingbar. Dies lag vor allem an der zunehmend bedeutsameren Rolle, die die EG im internationalen Geschehen spielte und damit verbunden der zunehmenden Abhängigkeit von Entwicklungen, die sich außerhalb der eigenen Grenzen vollzogen.

Bis zum Vertrag über die EU vollzogen sich derartige politische Abstimmungen zwischen den Mitgliedstaaten der EG im Rahmen der 1970 ins Leben gerufenen und durch die Einheitliche Europäische Akte 1986/1987 verbesserten und ausgebauten "Europäischen Politischen Zusammenarbeit" (EPZ). Dabei handelte es sich um regelmäßige Konsultationen der Außenminister und ständige Kontakte ihrer Behörden. Sie wurde mit dem Ziel vereinbart, unter den Mitgliedstaaten in allen wichtigen außenpolitischen Fragen eine bessere gegenseitige Verständigung und ein gemeinsames Vorgehen herbeizuführen.

Allerdings mussten alle Beschlüsse einstimmig gefasst werden. Sicherheitsfragen blieben auf politische und wirtschaftliche Aspekte beschränkt. Die politischen Krisen jüngerer Zeit, wie der Golfkrieg oder der Zerfall Jugoslawiens haben sehr deutlich werden lassen, dass dieses außen- und sicherheitspolitische Instrument nicht ausreicht, um der EU ein ihrem Gewicht als größte Handelsmacht der Welt angemessenes Auftreten in wichtigen Fragen der Weltpolitik zu ermöglichen.

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde als zweiter Pfeiler der neu geschaffenen EU die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) eingeführt. Die Mitgliedstaaten verpflichten sich damit zur gemeinsamen Koordinierung ihrer nationalen Politiken, wollen jedoch auf ihre nationalen Zuständigkeiten in diesen Bereichen nicht verzichten.

Struktur der GASP

Institutionell ist die GASP in vier Hierarchiestufen aufgebaut. An deren Spitze steht der Europäische Rat als Leitliniengeber (Art. 13 EUV), oberste Entscheidungsinstanz im Falle unüberwindbarer Meinungsverschiedenheiten der unteren Gremien, Initiator von gemeinsamen Strategien und Reformvorschlägen und als Sprachrohr gemeinsamer Positionen nach außen.

Die zweite und für die laufenden Geschäfte maßgebliche Entscheidungsebene bildet der Rat in der Zusammensetzung der Außenminister (Art. 13 - 16 EUV).

Die zentrale inhaltliche Scharnierfunkton zwischen politischer und administrativer Ebene wird durch das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) ausgeübt, in dem die hohen Beamten der nationalen Ministerien vertreten sind.

Das PSK und der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) werdenin ihrer Arbeit von regelmäßig in Brüssel tagenden Arbeitsgruppen von Regional- bzw. Fachexperten der Außenministerien und den in den Ständigen Vertretungen angesiedelten GASP-Botschaftsräten unterstützt.

Das mit dem Vertrag von Amsterdam neu geschaffene Amt des Hohen Vertreters für die GASP (Art. 26 EUV) soll dieser ein Gesicht verleihen. Seit Oktober 1999 ist Javier Solana Hoher Vertreter der GASP. Seine Aufgabe ist es, der EU-Präsidentschaft zuzuarbeiten. Er ist in Personalunion auch Generalsekretär des Rates und soll für mehr Kohärenz und eine größere Sichtbarkeit der EU in der Welt sorgen. Durch seine fünfjährige Amtszeit steht er für die Kontinuität der GASP. Seit Juni 1999 ist es dem ehemaligen NATO-Generalsekretär Javier Solana mit zahlreichen Vermittlungsbemühungen gelungen die GASP sichtbarer zu machen. In seiner gleichzeitigen Funktion als Leiter der ebenfalls neu geschaffenen, jedoch noch personell unterbesetzten Strategieplanungs- und Frühwarneinheit trägt er besondere Verantwortung für eine möglichst frühzeitige Identifikation der gemeinsamen europäischen Belange und deren Betonung im internen Entscheidungsprozess.

Die Vertretung der EU nach außen wird durch die so genannte Troika wahrgenommen, die aus dem jeweiligen Ratspräsidenten, dem Kommissionspräsidenten und dem Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik besteht.

Die Europäische Kommission besitzt ein den Mitgliedstaaten vergleichbares Initiativrecht für die GASP (Art. 21 EUV), muss dieses jedoch mit den Mitgliedstaaten teilen. Die Beteiligung des Europäischen Parlaments besteht primär im Verfassen von Entschließungsanträgen zu in der GASP beschlossenen Standpunkten und von Fragerechten (Art. 21 EUV). Allerdings sollte nicht übersehen werden, dass das Parlament über seine Zustimmungsrechte zu allen wichtigen Abkommen der EG mit Drittstaaten (Art. 300 EGV) sowie über sein Haushaltsrecht (Art. 28(3) EGV) gewisse Zugriffsmöglichkeiten besitzt.

Aktuelle Entwicklungen

Neuerungen durch die Verfassung

In der am 25. Juni 2004 verabschiedeten EU-Verfassung ist erstmals die Schaffung eines EU-Außenminister vorgesehen. Der EU-Außenminister verfügt über ein Vorschlagsrecht und vertritt die EU auf der weltpolitischen Bühne. Im Amt des Außenministers gehen die Funktionen des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und des für die Außenbeziehungen zuständigen EU-Kommissars auf. Diese wird jedoch vorraussichtlich nicht vor 2009 sein Amt antreten können, sofern die Verfassung in allen 25 Mitgliedsstaaten ratifiziert wird.

Die Verfassung öffnet die Europäische Union für die militärische Verteidigung. Sie stärkt die Möglichkeit, zu einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu gelangen.

Was Ziel und Rahmen für die Politik der EU anlangt, legt Art. I-3 des Entwurfs die Union in ihren Beziehungen zur übrigen Welt ausdrücklich darauf fest "zu Frieden, [...] Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern" beizutragen und verpflichtet sie "zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen".

Die Militärische Komponente der Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Art. I-3 ist Grundsatzartikel für alle Außenbeziehungen der EU. Dem folgend legt Art. I-40 die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ausdrücklich darauf fest, ihre zivilen und militärischen Mittel zur "friedlichen Konfliktverhütung" und "Stärkung der internationalen Sicherheit" gemäß den Grundsätzen der UN-Charta einzusetzen.

Bei einem bewaffneten Angriff auf einen Mitgliedstaat (Art. I-40, 7) sowie bei einem terroristischen Angriff auf einen Mitgliedstaat (Art. I-42) enthält die Verfassung eine Verpflichtung zum Beistand, der auch militärische Mittel einschließen kann. Diese Solidarität ist unerläßlich für den Zusammenhalt der EU. Im übrigen wird damit die bisher schon bestehende Beistandsverpflichtung innerhalb der Westeuropäischen Union (WEU) ersetzt.

Art. III-210 ermächtigt zu Missionen, die zur Bekämpfung des Terrorismus beitragen, "unter anderem auch durch die Unterstützung von Drittstaaten bei der Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet." Das schließt exterritoriale EU-Einsätze ein. Die Ermächtigung erstreckt sich ausdrücklich zuerst auf gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, humanitäre Aufgaben, Rettungseinsätze, Konfliktverhütung und Erhaltung des Friedens, erst danach auch auf Kampfeinsätze im Rahmen der Krisenbewältigung und Frieden schaffenden Maßnahmen.

Nach der Europäischen Verfassung müssen Beschlüsse über den Einsatz von Streitkräften einstimmig gefaßt werden. Darüber hinaus entscheidet jeder Mitgliedstaat selbst, ob und wie weit er sich mit Soldaten an dem Einsatz beteiligt.

Die zivile Komponente der Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Die zivile Komponente der ESVP hat in den vergangenen vier Jahren eine deutliche Stärkung erfahren. Mit den skandinavischen EU-Präsidentschaften und den Beschlüssen des europäischen Rates von Helsinki 1999 und Göteborg 2000 wurde die zivile Komponente der ESVP konzeptionell weiterentwickelt.

Die Initiative der finnischen Präsidentschaft verfolgte zunächst drei allgemeine Ziele: die vorhandenen nationalen Instrumente des zivilen Krisenmanagements sollten verbessert und die Zusammenarbeit mit der UN und OSZE gestärkt werden. Schließlich galt es, Krisenprävention als Ziel aller Politikbereiche der EU zu verankern.

Darüber hinaus wurde ein Krisenreaktionsmechanismus geschaffen, der innerhalb kürzester Zeitspannen personelle, materielle und finanzielle Ressourcen zur Krisenbewältigung zur Verfügung stellt. Diese sog. „rapid reaction facilities" werden durch dafür eingerichtete Sonderfonds der Kommission finanziell abgesichert. Eine erste und erfolgreiche Aktivierung des Mechanismus ergab sich im Rahmen der Mazedonien-Krise 2003.

Zu den weiteren Projekten der finnischen Präsidentschaft zählte auch der Aufbau einer Datenbank zur Koordinierung bereits vorhandener Kapazitäten wie z.B. nationaler Polizeikräfte. Unter der schwedischen Präsidentschaft wurde die zivile Komponente der ESVP um die allgemeine Zielsetzung der Förderung der Rechtsstaatlichkeit, des Aufbaus von Zivilverwaltungen und den Bevölkerungsschutz ergänzt. Im Bereich ziviler Kapazitäten wurde die Aufstellung einer Polizeitruppe eingeleitet (5000 Kräfte) sowie ein Personalpool von Rechtsexperten und Evaluierungsteams (1500 Kräfte) für kurzfristige Einsätze initiiert.

Insgesamt erfolgte im nichtmilitärischen Bereich der ESVP somit eine Konzentration auf Polizeiaufgaben, Rechtsstaatlichkeit, Zivilschutz und Zivilverwaltung.

Für den nichtmilitärischen Aspekt der ESVP bedeutet dies die Bewältigung der Krisennachsorge. Eine aktuelle Herausforderung ist deshalb eine „Kultur der Prävention" im Rahmen europäischer Sicherheitspolitik zu entwickeln.

Um der Eskalation der Gewalt in Krisengebieten frühzeitig entgegenzuwirken, bedarf es in der Mehrheit der Konfliktfälle eines Ansatzes, welcher durch Vermittlung, vertrauensschaffende und humanitäre Maßnahmen gekennzeichnet ist. In diesem Sinn versteht sich auch die Initiative des Europäischen Parlamentes zum Zivilen Friedenskorps (ECPC). Das ECPC soll auf eine „flexiblen Mindeststruktur" basieren, die in erster Linie Finanzmittel für Nichtregierungsorganisationen, die bereits über Expertise und Manpower vor Ort verfügen, prüft und die Ausbildung der zivilen Kräfte koordiniert. Die Frühwarneinheit des Hohen Vertreters könnte laut Parlament diejenigen Fälle prüfen, in denen das ECPC Friedenskräfte entsendet.

Weitere Initiativen

Viele andere Initiativen, die in der einen oder anderen Form die Aussen- und Sicherheitspolitik der EU berühren, sind in jüngster Zeit entstanden; dazu gehört auch die Initiative, die Terrorismusbekämpfung in der EU besser zu koordnieren.

Dazu gehört vor allem die Einrichtung eines europäischen Haftbefehls, gemeinsame Ermittlungsgruppen, die Beschlagnahmung von Vermögen terroristischer Vereinigungen und die Verbesserung der polizeilichen, justiziellen und geheimdienstlichen Zusammenarbeit. Der Europäische Rat billigte den Vorschlag des Generalsekretärs und Hohen Repräsentanten für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Union, Javier Solana, zur Einrichtung des Postens eines Koordinators zur Terrorismusbekämpfung. Ernannt wurde der ehemalige Europaabgeordnete und niederländische Minister Gijs de Vries.

Persönlicher Kommentar

Eine europäische Außen- und Sicherheitspolitik ist zwar im Entstehen begriffen, allerdings wird bei grossen Konflikten immer wieder deutlich, wie sehr die europäische Politik von nationalen Interessen getrieben wird. Sehr schmerzlich haben wir das im Fall der Irak Politik der Bush Regierung erfahren.

Die Europäische Union muss sich ihrer globalen Verantwortung im Bereich der Aussenpolitik bewusst werden. Und Verantwortung meint auch moralisches und politisches Intervenieren; der Hinweis auf die grosse finanzielle Unterstützung, die die EU stellt, der häufig von europäischer Seite ins Spiel gebracht wird, reicht bei weitem nicht aus.

Ein Hauptproblem der Außenpolitik der Europäischen Union ist der weiterhin vorhandene Zwang zur Einstimmigkeit im Rat; dieser Zwang zur Einstimmigkeit reflektiert das leise Misstrauen, das zwischen den Mitgliedstaaten herrscht. Hinzu kommt, dass auch die Kommission und das EP nur sehr begrenzte Kompetenzen in diesem Politikbereich haben.

Die Wahlen zum EP haben allerdings auch gezeitgt, dass in vielen Ländern der EU. die Bürger ihre Stimme nicht immer den Parteien gegeben haben, die sich für eine weitere Europäisierung im Bereich der Aussenpolitik einsetzen; besonders deutlich ist dies in England geworden, wo ein grosser Block eine eindeutig anti-europäischen Bewegung unterstützt hat.

Im Rahmen der Diskussion zu dem vorliegenden Verfassungsvertrag, wird es die Möglichkeit geben, erneut über die Rolle der EU Aussenpolitik zu diskutieren.

Weiterführender Link:

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Informationen auf der Website des Rates