In der gegenwärtig schwierigen Wirtschaftslage erleben immer mehr Länder der Euro-Zone eine Verschlechterung ihrer Haushaltslage. In dieser Situation gerät der 1997 ausgehandelte "Stabilitäts- und Wachstumspakt" unter Druck. Am 11. Mai 2004, haben die europäischen Regierungen entgegen der Empfehlung der Europäischen Kommission keinen "blauen Brief" nach Italien verschickt. Ähnliches ist Ende des vergangenen Jahres auch Deutschland erspart geblieben.

Ziele des Stabilitäts- und Wachstumspaktes

Der Stabilitätspakt soll in erster Linie sicherstellen, dass der Euro auf Dauer eine harte Währung bleibt und dass die öffentlichen Finanzen in der Eurozone sinnvoll geführt werden. Somit soll verhindert werden, dass Länder über ihre Verhältnisse leben und die Konsequenzen von allen Staaten und zukünftigen Generationen getragen werden müssen. Dies würde dem Vertrauen in die wirtschaftliche Stabilität der Eurozone abträglich sein.

Mit Hilfe des Paktes werden die EU-Mitgliedsstaaten zu einer stabilitätsorientierten Finanzpolitik angehalten, um im Zusammenspiel mit der auf Preisstabilität ausgerichteten Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) die Voraussetzungen für ein starkes, nachhaltiges Wachstum zu gewährleisten, das auch für die Schaffung von Arbeitsplätzen förderlich ist.

Das politische Einvernehmen über den Pakt wurde auf der Sitzung des Europäischen Rates vom Dezember 1996 in Dublin vor allem auf Betreiben der damaligen Kohl-Regierung erzielt. Der Europäische Rat beauftragte den Rat für Wirtschaft- und Finanzen (ECOFIN), einen Beschluss über den Stabilitäts- und Wachstumspakt auszuarbeiten, der im Juni 1997 vom Europäischen Rat von Amsterdam angenommen wurde.

Die Rechtsgrundlage

Im Bereich der wirtschaftspolitischen Koordinierung gelten die Vorschriften der Wirtschaftspolitik des EG-Vertrags (Art. 98 bis 104). Besondere Aufmerksamkeit gilt Artikel 104, der er regelt das Defzitverfahren. Das Maastrichter Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit von 1992 enthält die Referenzwerte von 3% Haushaltsdefizit und 60% Gesamtschuldenstand.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt selber besteht, juristische betrachtet, aus drei Säulen:
1. der Entschließung des Europäischen Rates vom 17. Juni 1997 über den Stabilitäts- und Wachstumspakt anlässlich der Annahme des Vertrages von Amsterdam
2. der Verordnung Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken vom 7. Juli 1997 und
3. der Verordnung 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit vom 7. Juli 1997.

Im Stabilitäts- und Wachstumspakt aus dem Jahr 1997 wurde zur Überwachung der im Vertrag verankerten finanzpolitischen Referenzwerte (bes. der 3%-Defizitgrenze) ein "Meldesystem" installiert, um (von Seiten der Kommission und des ECOFIN-Rates) frühzeitig auf Abweichungen der laufenden Haushaltsentwicklung in einzelnen Mitgliedsstaaten reagieren zu können.

Neben den von den zwölf Euro-Staaten jährlich vorzulegenden aktualisierten Stabilitätsprogrammen (zuletzt für Deutschland: Dezember 2003) sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, jeweils vor dem 1. März und dem 1. September die zu erwartenden Defizit- und Schuldenstände des laufenden Jahres auf der Basis der bis zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Daten an die Kommission zu übermitteln ("Maastricht-Meldung"). Dort wird geprüft, wie die in den Stabilitätsprogrammen dargelegte mittelfristige finanzpolitische Linie umgesetzt wird.

Das Defizitverfahren

Auf der Grundlage dieser Angaben sowie ihrer Bewertungen durch die Kommission und den Wirtschafts- und Finanzausschuss verfolgt der ECOFIN-Rat die Umsetzung der Stabilitätsprogramme. Besonders will er ermitteln, ob die Haushaltslage von dem im Programm vorgesehenen mittelfristigen Haushaltsziel oder vom entsprechenden Anpassungspfad erheblich abweicht oder abzuweichen droht.

Stellt der Rat ein erhebliches Abweichen fest, so richtet er als "frühzeitige Warnung" vor dem Entstehen eines übermäßigen Defizits gemäß Art. 104 Abs. 4 EG-V eine Empfehlung an den betreffenden Mitgliedstaat, die notwendigen Anpassungsmaßnahmen zu ergreifen. Die Entscheidung darübererfolgt im ECOFIN-Rat mit qualifizierter Mehrheit.

Der Begriff der "frühzeitigen Warnung" (aus Art. 6 Abs. 2 der Verordnung 1466/97) und der Begriff "Blauer Brief" werden in der öffentlichen Debatte oftmals synonym verwandt. Dabei existiert die Bezeichnung "Blauer Brief" nur in Deutschland, weil er an die hiesigen Schreiben "Versetzung gefährdet" aus der Schule erinnert.

Das Initiativrecht zur Einleitung des Defizitverfahrens liegt bei der EU-Kommission. Notwendig sind belastbare Hinweise auf ein tatsächliches Erreichen bzw. Überschreiten der 3%-Defizitgrenze.

Das Defizitverfahren erfolgt in mehreren Schritten:

1. Schritt:
Auf der Grundlage eines Berichts der Kommission nach Art. 104 Abs. 3, des EG-Vertrages sowie einer Stellungnahme und Empfehlung an den Rat nach Art. 104 Abs. 5 entscheidet der ECOFIN-Rat, ob ein "übermäßiges Defizit" besteht.

2. Schritt:
Gleichzeitig mit einer positiven Beschlussfassung richtet der Rat Empfehlungen an das betreffende Mitgliedsland (Art. 104 Abs.7) und setzt ihm eine Frist von höchstens 4 Monaten für das Ergreifen wirksamer Maßnahmen (Art. 3 Abs. 4 der VO 1467/97). Diese Frist kann ggf. verkürzt werden. Ferner wird eine Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits gesetzt. Diese Korrektur sollte in dem Jahr erreicht werden, das auf die Feststellung des übermäßigen Defizits folgt.

3. Schritt:
Das Land hat nun innerhalb der gesetzten Frist Zeit, wirksame Maßnahmen zu ergreifen. Solange ruht das Verfahren. Wird den Empfehlungen durch den Mitgliedstaat nicht gefolgt, so stellt der Rat dies fest und veröffentlicht ggf. seine Empfehlungen (Art. 104 Abs. 8).

4. Schritt:
Innerhalb eines Monats nach der Feststellung kann der Rat den Mitgliedstaat mit der Maßgabe in Verzug setzen, innerhalb einer weiteren Frist von 2 Monaten Maßnahmen zur Sanierung des erforderlichen Defizitabbaus zu treffen (Art. 104 Abs. 9).

5. Schritt:
Falls das betreffende Land diesem Beschluss nicht folgt, kann der Rat wahlweise oder kumulativ Maßnahmen ergreifen. Der Rat kann z.B. eine unverzinsliche Einlage bis zur Korrektur des übermäßigen Defizits verlangen oder eine Geldbuße "in angemessener Höhe" verhängen. Zudem kann er die Europäische Investitionsbank ersuchen, ihre Darlehenspolitik gegenüber dem Land zu überprüfen. Solche Maßnahmen wurden bisher aber noch nicht getroffen.

Es wurden Ausnahmen festgelegt, die das zeitweilige Überschreiten des Defizitwertes erlauben. Hierzu gehören insbesondere Ereignisse höherer Gewalt wie Naturkatastrophen sowie eine negative Wirtschaftsentwicklung von mindestens -0,5% des BIP.

Die aktuelle Debatte

Am 25. November 2003 hat der Rat der EU-Finanzminister mehrheitlich beschlossen, das Defizitverfahren gegen Frankreich und Deutschland auszusetzen. Damit setzte sich der Rat über die Empfehlung des damaligen EU-Währungskommissars Pedro Solbes hinweg. Die Kommission hatte eine weitere Reduzierung des strukturellen Defizits gefordert. Dadurch wäre die Bundesregierung gezwungen gewesen, weitere Sparanstrengungen zu unternehmen.

Am 13. Januar 2004 hatte die EU-Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof gegen den ECOFIN-Rat in Sachen Stabilitäts- und Wachstumspakt Klage erhoben, da sie ihre Befugnisse durch die Entscheidungen des Rates verletzt sieht. Am 28. April 2004 fand die erste Anhörung vor Gericht statt. Es ist wichtig, dass die Rolle der Kommission gewahrt bleibt, da sonst die Haushaltsdisziplin insbesondere in einem erweiterten Europa langfristig nur schwer aufrecht erhalten werden kann.

Dieser Konflikt um Kompetenzen zwischen Institutionen täuscht jedoch darüber hinweg, dass auch die Kommission unabhängig von der Kompetenzfrage eine inhaltliche Reform des Paktes erkannt hat und hierzu Vorschläge vorlegen wird. Als der Pakt formuliert wurde, prosperierte die Wirtschaft, insbesondere in Deutschland, das großen Einfluss auf den Text nahm. Während damals fast nur die eine Seite des Haushaltszyklus gesehen wurde, tritt in Zeiten der Stagnation die andere Seite hervor. Die Vorschläge der Kommission werden den konzeptionellen Fehler beheben müssen, dass der Pakt erst greift, wenn sich die Wirtschaft bereits im Abschwung befindet. Im Aufschwung dagegen sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, die strukturellen Defizite abzubauen.

Persönlicher Kommentar

Es steht außer Zweifel, dass der Stabilitäts- und Wachstumspakt für die Stabilität des Euro gerade in der erweiterten Union notwendig ist und bleiben wird. Ohne Stabilitätspakt laufen die zwölf Euro-Länder über kurz oder lang in eine Stabilitätskrise des Euro. Es ist politisch unglücklich, dass ausgerechnet Deutschland, das maßgeblich die Pakt forderte, nun dessen Kriterien über mehrer Jahre nicht einhalten kann.

Wir brauchen jetzt eine ökonomisch fundierte Diskussion, um den Pakt sinnvoll weiterzuentwickeln. Die reformierten Kriterien müssen vor allem auf das so genannte "strukturelle Defizit", also die Haushaltslücke, die nicht von der Konjunktur gerissen wurde, abstellen. Die Kommission hat in ihren Berechnungsverfahren diesen Aspekt bereits stärker berücksichtigt.

Auch sollten Anreize geschaffen werden, in guten Zeiten zu sparen. Es muss in Zeiträumen nicht in Zeitpunkten gedacht werden.

Zudem könnte die Struktur von Ausgaben- und Einnahmenseite zu einem Maß der Einschätzung werden. So tragen öffentliche Investitionen in Forschung und Bildung zu langfristigem Wachstum bei. Eine Unterscheidung zwischen Defiziten, die sich aus laufenden Ausgaben nähren und jenen, die der Finanzierung von produktiven Investitionen dienen, wäre sinnvoll.

Schließlich könnte eine zukünftige Interpretation stärker die Gesamtverschuldung eines Landes und seine demographische Struktur einbeziehen. Auch hierzu gibt es aus der Kommission erste Ansätze.

Bis die Reform verabschiedet ist, gibt es gerade im Falle Deutschlands gute Gründe, ein Überschreiten des erlaubten Haushaltsdefizits für einen begrenzten Zeitraum zu erlauben. So schlagen in Deutschland die Folgen der Finanzierung der deutschen Einigung zu Buche.

Links zum Thema

• Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Europäischen Kommission
• Über den ECOFIN-Rat (auf der Website der Bundesregierung)
• Über das Frühwarnsystem im Stabilitäts- und Wachstumspakt (auf der Website der Bundesregierung)