Lebensmittelkrisen wie der BSE-Skandal und der Dioxin-Fall haben die EU am Ende der 1990er Jahre erschüttert. Das Vertrauen der Verbraucher in die EU-Politik der Lebensmittelsicherheit ist damals auf einen Tiefstand gefallen. Vor diesem Hintergrund hat die Europäische Kommission im Januar 2000 das Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit veröffentlicht, das die strategischen Ziele, Prioritäten und das Arbeitsprogramm für Lebensmittelsicherheit und das Lebensmittelrecht zusammenfasst. Das Weißbuch stellt gut 80 Rechtvorschriften vor, die für die Verbesserung der Lebensmittelsicherheit in den nächsten Jahren notwendig sind. Dieses Gesetzespaket hat einen entscheidenden Beitrag dazu geleistet, dass die EU ihre "Risikopolitik" im Lebensmittelbereich überarbeitet.

Elemente von Risikopolitik

Risikopolitik gliedert sich in die Elemente Risikoabschätzung, Risikomanagement und Risikokommunikation.

Risikoabschätzung ist die wissenschaftlich-technische Methodik zur systematischen Organisation vorhandener Information. Sie umfasst (i) die Identifizierung der Gefahrenquelle (ii) die Charakterisierung der Gefahrenquelle (iii) die Expositionsbewertung und (iv) die Charakterisierung des Risikos.

Risikomanagement ist der praktisch-politische Prozess der Identifikation und Evaluation von alternativen Strategien zur Risikoverminderung mittels Auswahl, Implementierung und Evaluierung von konkreten Massnahmen. Im Vordergrund steht die Abwägung der Akzeptabilität eines Risikos mit der politischen und wirtschaftlichen Machbarkeit.

Risikokommunikation ist der interaktive Austausch von Informationen und Meinungen im Verlauf des Prozesses der Risikoanalyse in Bezug auf Gefahren und Risiken, damit zusammenhängenden Faktoren sowie die Risikowahrnehmung unter den für die Risikobewertung und das Risikomanagement zuständigen Personen (Verbraucher, Industrie, Wissenschaftler und andere Interessierte).

 

Beispiel Lebensmittelsicherheit

Risikopolitik findet in sehr vielen Politikfeldern statt. Man denke etwa an die Chemikaliengesetzgebung. Die Lebensmittelsicherheit ist jedoch zweifelsohne das prominenteste Beispiel. Hier hat die EU das Vorsorgeprinzip konsequent zur Anwendung gebracht.

Die strategischen Schwerpunkte des Weißbuchs zur Lebensmittelsicherheit waren

• die Schaffung einer Europäischen Agentur für Lebensmittelsicherheit (EFSA), die eine bessere Risikoabschätzung vornehmen soll. Die EFSA ist seit 2002 operativ.
• die Verwirklichung des Ansatzes "Vom-Erzeuger-zum-Verbraucher" in den Lebensmittelrechtsvorschriften;
• die Einführung des Grundsatzes, dass in erster Linie die Lebens- und Futtermittelunternehmen für die Lebensmittelsicherheit haften. Die Mitgliedstaaten müssen die Überwachung und Kontrolle sicherstellen. Die Kommission muss die Leistungsfähigkeit der Kontrollkapazitäten und -fähigkeiten durch Prüfungen und Inspektionen feststellen.

Zusätzlich zum allgemeinen Lebensmittelrecht und zur Schaffung der EFSA sind eine Reihe spezieller Rechtsvorschriften in Kraft getreten oder werden derzeit beraten.

 

Beispiel der Regulierung von genetisch veränderten Organismen in der EU

Gentechnik wird bereits weltweit eingesetzt. Doch die öffentliche Skepsis gerade in vielen europäischen Ländern ist groß, nicht zuletzt auch, weil der Sinn des Einsatzes der Gentechnik in der Landwirtschaft nicht unmittelbar plausibel ist.

Die EU hat in den vergangenen 10 Jahren eine wesentliche Verschärfung des EU-Rechtsrahmens durchgesetzt und für umfassende Sicherheitsüberprüfungen und die Untersuchung aller abschätzbaren Folgen von gentechnisch veränderten Lebens- und Futtermitteln sowie Saatgut gesorgt. Dieser Rechtsrahmen ist notwendig geworden, um der Realität des Einsatzes der grünen Gentechnik vor allem in anderen Gebieten der Welt Rechnung zu tragen.

Transparenz und Informationspflichten sowie Kennzeichnung von Lebensmitteln gehören ebenso zum europäischen Ansatz, wie höchste Sicherheit und Information über das Produkt, damit Verbraucher und Landwirte informierte Entscheidungen treffen können. Neben der novellierten Freisetzungsrichtlinie 18/2001 sind im April 2004 zwei weitere Verordnungen in Kraft getreten, die die Kennzeichnung sowie die Rückverfolgbarkeit genveränderten Materials regeln. Dieser Ansatz gewährleistet im Prinzip die Entscheidungsfreiheit der Verbraucher. Allerdings muss der Rechtsrahmen auch konsequent angewendet und kontrolliert werden, was in die Zuständigkeit der nationalen Behörden fällt.

Hinsichtlich der Entscheidungsfreiheit der Landwirte bleiben noch einige Punkte zu klären. Die Möglichkeit der "Verunreinigungen" durch Auskreuzung sowie die Haftungsfrage bei Auskreuzung muss verbindlich und eindeutig auf nationaler Ebene geregelt werden. Die Freisetzungsrichtlinie überlässt Regelungen hinsichtlich der räumlichen Trennung von herkömmlichen und genveränderten Pflanzen (Koexistenz-Frage) den Mitgliedstaaten, auch weil sich die geografischen Gegebenheiten in den verschiedenen Regionen der Mitgliedstaaten unterscheiden. Die Kommission hat jedoch Empfehlungen zur Koexistenz-Frage abgegeben. Gegenwärtig arbeitet die Bundesregierung im Rahmen der Novellierung des Gentechnikgesetzes an verbindlichen Abstandsregelungen, die den Eigenarten jeder Pflanze gerecht werden. Für ökologisch sensitive Gebiete schlägt sie besondere Abstandsregeln vor. Zudem befürwortet die Bundesregierung einen gesamtschuldnerischen Ansatz bei der Haftung im Falle von "Verunreinigungen". Schließlich plant die Bundesregierung gemäß der EU-Rechtsvorgaben die Einführung von Anbauregistern.

Im Lichte der Verschärfung des Regulierungsrahmens für die grüne Gentechnik hat die EU begonnen, ihr seit 1998 bestehendes "de facto Moratorium" hinsichtlich der Zulassungen von genetisch veränderten Organismen aufzuheben.

 

Risikopolitik auf der internationalen Ebene

In einer zunehmend verflochtenen Weltwirtschaft mit relativ offenen Märkten tritt zunehmend das Problem auf, dass verschiedene Gesellschaften zu unterschiedlichen Ergebnissen in ihrer Risikopolitik gelangen. Dies kann weitreichende Auswirkungen auf den internationalen Handel haben.

Das internationale Handelsrecht der WTO sieht deshalb Regeln vor, die Protektionismus durch sogenannte nicht-tarifäre Handelshemmnisse vermeiden helfen sollen, ohne die Souveränität der WTO-Mitgliedstaaten, legitime Gesundheitsstandards zu setzen, einzuschränken. Das Abkommen über die Anwendung gesundheitspolizeitlicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (SPS Abkommen der WTO) enthält die detailliertesten Regeln, wie wissenschaftliche Prinzipien und Beweisführung unter Berücksichtigung international anerkannter Methoden der Risikoabschätzung einer handelspolitischen Maßnahme zugrunde liegen müssen. Umstritten ist jedoch, inwiefern das Vorsorgeprinzip bei noch nicht ausreichend wissenschaftlich ergründeten Krankheiten o.ä. im WTO-Regelwerk Berücksichtigung findet. Die Europäische Kommission hatte im Jahr 2000 eine Mitteilung  vorgelegt, die Vorschläge enthielt, wie das Vorsorgeprinzip noch stärker im Welthandelsrecht verankert werden könnte.

Die Krux ist und bleibt jedoch, das verschiedene Gesellschaften bestimmte Risiken unterschiedlich bewerten und andere Konsequenzen hinsichtlich des Risikomanagements ziehen. Gründe liegen etwa im unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklungsstand eines Landes (wohlhabenere Länder können sich mehr Vorsorge leisten) sowie einer unterschiedlichen "Risikokultur" der Staaten. Wie ich in meinem Interview mit dem Risikomanagement-Professor Ragnar Löfstedt erörtere, ist es notwendig, den internationalen Dialog in diesem Punkt zu verstärken, um hier zu größerem Verständnis zu kommen.

Letzte Änderung: 13.7.2004